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关于推进政府投融资平台建设的若干意见

发布时间:2014-09-27

中共湘潭市委

湘潭市人民政府

关于推进政府投融资平台建设的若干意见

 

 


  为充分发挥政府投资对社会资本的引导和带动作用,切实推进“两型社会”建设,促进我市国民经济持续、快速、健康发展,特制定本意见。
  

  一、政府投融资平台建设的指导思想、工作目标和基本原则
  

  (一)指导思想
  以科学发展观为指导,充分激活政府资源的资本属性,发挥市场配置资源的基础性作用,突出“用资产换资金、用存量换增量、用投入换收入”的投融资理念,立足产业发展和项目建设,建立和发展政府投融资平台,发挥政府投融资平台在“两型社会”建设中投资引导作用,规范政府投资行为,完善投融资宏观调控,带动社会投入,营造有利于投融资要素合理流动的市场环境,推动“两型社会”建设。

  (二)工作目标
  政府投融资平台建设的目标是构建政府主导、市场运作、社会参与,适应“两型社会”建设资金需求的国有资产全面盘活做强的新型投融资体系,构建政府投融资平台的现代企业制度,实现国有资产保值增值,促进我市经济建设和社会发展全面提速。

  (三)基本原则
  1. 坚持整合提升与适当新设相结合原则。一方面抓好现有投融资平台的整合提升;另一方面,结合投融资实际需要,按照“成熟一个,启动一个”的原则,组建新的投融资平台。
  2. 坚持风险防范原则。市财政不直接给投融资平台提供融资担保;各投融资平台对国、省、市专项建设资金必须专款专用,不得交叉使用或挪作他用;各投融资平台之间不得互相担保,更不得对外担保。
  3. 坚持资产“所有权和经营权相分离”原则。投融资平台资产所有权归属政府,各投融资平台拥有相应法人财产经营权。
  4. 坚持“三个平衡”原则。按照市场化经营原则,各投融资平台在净资产与负债、投入与产出、现金流入量和现金流出量三个方面保持相对平衡,防止投资过度膨胀所带来的经营风险和财务风险,实现稳健经营。
  5. 坚持市场化管理原则。完善平台企业法人治理结构,构建适用市场化经营的现代企业管理制度;坚持效率优先,提高项目回报率和平台企业盈利能力;建立市场选择经营者的用人机制,提高企业核心竞争力。

  二、构建政府投融资平台

  根据我市经济社会发展的需求,以2008年“三项清查”为依据,以行政事业单位国有资产、国有企业和城市公共基础设施资产以及公共资源等国有资产为基础,适当注入一定的启动资金,近期在我市重点构建和培植3家国有独资的政府投融资平台。
  ——产业发展投融资平台。围绕推进新型工业化和新农村建设,重点开发一、二、三产业重大建设项目,对企业国有资产、金融类国有资产及国有改制企业遗留资产进行经营,承担创业投资、产业发展、中小企业担保等服务;围绕列入国、省计划项目,争取国家和省专项资金投入,吸收社会资本参与,实现项目做大做强。
  ——“两型社会”重大项目建设投融资平台。围绕“两型社会”建设,重点开发“两型社会”建设所需的三大交通项目、生态环保设施项目、公益性项目。要通过对行政事业单位存量资产的盘活和对公共资源的开发,实现资源配置最优化、经济效益最大化。
  ——城市基础设施建设投融资平台。围绕推进新型城市化,通过重点开发资源性资产,垄断、经营土地一级市场,启动社会投资,重点开发城市基础设施的项目建设和经营、维护。

  三、加强政府投融资平台融资能力建设
  按照“两型社会”建设总体规划,制订重点建设项目融资规划,围绕项目开发,创新融资的方式与途径,增强政府投融资平台的融资能力。
  (一)制订和落实投融资政策。以“两型社会”建设综合配套改革为契机,用“先行先试”的手段,努力构建我市投融资体制改革的政策支撑体系。加快研究制订投资项目管理、收益权质押、特许经营权管理、风险防范管理、土地储备管理、无形资产管理、财政专项资金市场运作等政策措施,规范和强化政府投资管理,加强投融资宏观调控,营造投融资要素合理流动的市场环境,为政府融资创造良好的政策环境。
  (二)完善土地经营。不断完善土地收储和开发制度,尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。有关部门要严格控制重大城市基础设施项目周边土地,统一规划,统一收储,统一开发。赋予政府投融资主体随项目开发所带来的土地储备和经营职能,通过项目合资、合作等多种方式,引进社会资本,推进城镇土地储备、整理和开发工作。
  (三)创新项目融资。对经营性的城市建设项目,鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目,鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式,公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目,鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式,解决资金投入问题。积极采用BT(建设-转让)、BOT(建设-运营-转让)、TOT(转让-运营-转让)和PPP(政府项目与民间合作)等多种方式,进行城市建设项目的融资创新。
  (四)争取间接融资。进一步发挥我市现有商业银行的信贷资金优势,为重点项目提供融资便利。积极争取政策性贷款,特别是国家三大政策性银行、国际银行与货币组织的信贷支持。完善政府投融资公司的融资担保体系,建立良好的社会信用环境,扩大银行对企业的授信范围,增加授信的积极性。
  (五)扩大直接融资。认真贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(国发〔2004〕3号),逐步提高直接融资的比例。创新直接融资方式,积极开展ABS融资,探索资产证券化途径,灵活运用企业债券、信托计划、基金等融资手段,扩大直接融资规模。鼓励投融资平台企业通过收购、兼并和其他方式做大做强,培育成上市公司,扩大上市融资的规模和能力。积极争取国家和省加大对我市投融资平台企业的债券发行。鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域的投资规模。
  (六)盘活不良资产。积极推进资产重组,采取引资嫁接、资产置换、拍卖以及资产证券化等多种手段,盘活不良资产。各资产管理公司要充分发挥政策优势,利用市场机制努力盘活不良资产。拓宽经营思路,采取灵活多样的方式,加大资产处置及资产变现的回收力度,切实支持国有企业解困。
  (七)建设地方金融服务体系。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到我市设立分支机构,拓展业务。促进地方商业银行发展,鼓励社会保险机构在我市投资,做大中小企业担保公司,通过多种形式,提升我市地方金融机构的综合实力和总体竞争力。

  四、规范政府项目投资行为
  (一)调整政府项目投资领域和投资主体
  政府投资主要用于属于政策性业务投资的公益事业和公共基础设施建设,对属于经营性业务投资的产业结构调整、支柱产业技术进步以及高新技术产业化项目进行战略性、导向性投入。
政府及其部门今后不再作为投资主体直接投资,而授权市属的国有投融资平台企业、一些大型国有企业集团或新的专业投资公司作为投资主体。政府投融资平台企业要建立项目运作机制,对金融、能源、交通运输、基础设施项目以及高新技术产业和商贸、旅游等领域的重点骨干项目,可以鼓励其他经济成分投资参股,实现政府投资的放大效应。
  (二)加强政府投资项目管理
  政府投资的资金来源主要是财政预算资金、财政性专项建设资金、国有资本收益和上级政府安排的资金(包括国债),以及用前述资金作为还款来源或担保还款的境内外借贷性资金。
政府对投融资项目的监管主要通过项目审批、投资计划、预算管理、建设监督、法规约束等方式进行管理。尽快建立政府国有资本经营预算制度,政府投融资预算纳入该制度体系,年初拟定,年终决算,报市人大常委会审定。原则上不临时动议新增投融资项目。建立规范的管理制度,确保政府投资的合理投向与供求大体平衡。
  (三)对政府投资项目实行补偿和回报
  为确保政府投融资平台企业资金链安全,实现资金使用的良性循环,必须建立补偿和回报机制,确保投融资平台企业债务偿还和盈利。
  1.以部分土地增值收入注入政府投融资平台企业。根据我市的实际情况,土地增值收入是政府财政收入的重要来源。因此,政府将以部分土地增值作为投资注入到投融资平台企业,作为项目开发的回报。
  2.转移部分国有资产所有权和收益权。政府将所持有的国有企业的部分股权转移给投融资平台企业,以壮大其总资产;以部分国有资产收益权转移到投融资平台企业,使其获得部分分红以增加净收益。
  3.对国有投融资平台实行资本金直接注入。政府扶持投向各种经营实体的国债资金、专项资金、产业发展资金均要遵循公共财政均等化原则,出台政策逐步作为资本金注入政府投融资平台,以此强化平台企业的信用基础和现金流;政府通过对平台企业的投资进行税费减免、财政补贴和购买服务等优惠措施使其增加盈利能力。

  五、加强对政府投融资平台的监管
  (一)加强政府投融资体制改革的领导。市政府成立投融资体制改革领导小组,领导小组下设办公室,从有关部门抽调人员联合办公,办公室设市国资委,主要负责综合管理、指导、协调政府投融资体制改革和投融资平台的组建。组建投融资管理委员会,对项目投融资建立政府决策、平台企业运作、出资人监管的机制。为推动政府项目决策的科学化、民主化,进一步建立项目专家论证、公示和听证制度。
  (二)强化投资风险约束机制。增强投资主体的风险意识,加强决策、执行、监管三个环节的责任落实。建立专家论证制度和听证制度,提高投资项目的效益,确保资源的合理利用。实行项目法人责任制,由项目法人对建设项目的策划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。建立平台企业法律顾问制度,确保依法决策、依法治企。
  (三)加强政府投融资平台内部监控。按照现代企业制度要求,实现政企分开,健全投融资平台企业法人治理结构,建立董事会、监事会,建立平台企业党委,完善组织机构;加快科技创新和管理创新,提高资本运营效率和效益。
  (四)切实履行政府对投融资平台企业出资人的管理职责。市政府依法授权市国资委对投融资平台企业实行出资人管理。要依据《中华人民共和国企业国有资产法》,落实出资人制度,实行以管人为主,与管事、管资产相结合,建立适应市场经济要求的选人、用人和人才储备机制;加强对企业重大事项的监管,建立科学的经营业绩考核体系和经营预算制度。
  (五)打造政府投融资诚信品牌。市投融资债务中心要与投融资平台企业紧密配合,建立政府投融资偿债机制,完善政府融资决策,构建“借、用、还”一体化的政府投融资信用体系。建立政府偿债资金和企业偿债资金,广辟偿债资金来源,保障偿债能力,确保投融资平台对政策性投资项目的正常建设和运营。
本意见在市本级实施,各县市区和园区可参照本意见,根据各地实际情况自行决定。

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